随着我国审判方式改革深入，作为审判权运行机制重要内容的案件流程管理，越来越受到人民法院重视，探索热潮普遍高涨，所取得的研究成果也颇丰，对规范审判管理确实起了重要作用。然而，现行案件流程管理工作仍然存在不少问题，如职能分散、权责不清、效率低下、透明度不高、信息孤立化等，制约了审判工作开展，客观上需要对案件流程管理工作进行全面优化，建立健全程序规范、分工协作、责权分明、操作灵活、公开透明、高质高效、细化精化的案件流程管理新机制，保证从立案、审判、执行、信访等各个环节实现有效监控。本文以丰城市法院为样本，反映基层法院案件流程工作管理之现状，剖析存在的问题，提出优化路径，为基层法院建立理想的案件流程管理模式提供帮助。
一、现 状
长期以来，丰城法院紧密围绕着“立案——审理——执行——信访”这条主线，积极开展案件流程管理工作并取得了初步成果。但是，该项工作仍处于“人管”阶段，高科技“数控”管理尚刚起步，管理手段仍处于相对落后状态。该院参与案件流程管理的部门共有6个：即立案庭、业务庭（包括审判和执行）、案件回访办、案件质量办、作风纪律督查办和行政管理办。根据职能定位，笔者将其在案件流程管理中的职能分工简列如下：
（一）立案庭：
审查案件、诉前保全、立案登记、分发案件和排期开庭。
（二）业务庭：
1、审判庭——（1）庭长签收案件；（2）承办法官接收案件；（3）送达受案、应诉相关法律文书；（4）诉讼保全；（5）开庭审理；（6）判决案件合议；（7）新型、疑难、复杂等案件提交审委会讨论；（8）制作裁判（调解）文书；（9）判决案件宣判；（10）送达裁判（调解）文书；（11）无执行内容的案件直接归档，有执行内容的案件交由立案庭执行立案。
2、执行庭——（1）执行庭长签收案件；（2）执行人员接收案件；（3）执行人员制作、送达执行文书；（4）强制执行措施采取；（5）执行标的款交付；（6）中止、终结执行裁定适用；（7）案件归档。
（三）案件回访办：（1）对民商事、行政判决案件以及已执结案件当事人进行100%回访；（2）对部分刑事案件被告人、部分调解案件被告以及易人易庭、矛盾易激化案件当事人进行回访；（3）对回访结果分流处理。
（四）审判作风纪律督查办：查处违纪违规。
（五）案件质量办：案件质量检查、通报，案件质量评估，审判流程管理，审、执工作绩效考评。
（六）行政管理办：法律文书签章。
如果把上列不同职能部门视为案件流程管理的“节”，则这些部门内细化的不同职责就是案件流程管理的“点”，“节”与“点”的相互融合，构建了该院案件流程管理模式。
二、问 题
（一）职权分散：流程管理综合效能差
从立案庭等6个部门的职能分工看，他们在不同的“节”上履行着各自职能并参与到案件流程管理之中去，也是说他们都成了不同“节”上的流程管理主体，在“管什么？”、“怎样管？”等问题上享有自由空间，受其他部门干预不多，存在管理职权高度分散化问题，不利提高流程管理整体效能。以立案庭为例，民诉法规定，人民法院收到起诉状或者口头起诉，经审查认为符合起诉条件的，应当在7日内立案，但对审查期限没有作出规定。于是，对案件是立即审查还是择日审查？是当即立案还是滞后立案？立案庭可以选择且这种选择不违反法律规定，但站在人民法院管理角度而言，尚存在效能高低之别，当即审查或立案效能则高，拖延审查或立案效能则低，未将流程管理部门本身的工作效能纳入流程管理之中，从而导致审判效率降低。再以审判业务庭为例，法官签收案件后，在送达、审理、裁判、上诉等环节在案件处理上同样有着足够时空，压不压缩或者压缩多少时空，与法官个体行为如责任感、效率观等存在一定程度的关联性，从而在案件审理时长上左右个案效能。同时，在其他参与案件流程管理职能部门中，或多或少也存在类似情形。案件流程管理效能之高低，是不同职能部门效能的有机之和，或正正相长，或正负相抵，或负负叠加，在很大程度上取决于他们的积极作为。
（二）手段落后：流程管理科技含量低
该院智能化管理工作进展缓慢，所取得的成果也不多，主要体现在院内局域网的建设上，通过该网可以共享本院的内部管理制度、裁判文书等。依照该院对下属部门的职能定位，案件流程管理工作归口于案件质量办，由其通过本院局域网络对全院案件的审理或执行进程实行动态监督。目前，由于受到某些因素制约，该院的局域网暂未嵌入案件流程管理软件，数控功能尚未开启，相关工作仍然处于人管状态，缺乏数控的准确性、时效性和规范性，不利于案件流程科学管理。
（三）内容简单：流程管理覆盖节点少
当前，该院案件流程管理工作的10项主要内容是：1、排期开庭；2、业务部门按月填报案件数据；3、承担案件流程管理工作的职能部门，定期向绩效考核组织提供考核数据；4、庭审观摩；5、案件质量评查；6、合庭成员合议案件制；7、按月通报临近审（执）限案件和超审（执）限案件；8、撰写案件运行态势分析报告；9、回访案件当事人；10、年终绩效考核。其负面表现形式：一是管理层次肤浅。当前该院开展的各项流程管理，多属于表层式的基础性工作，缺乏广度与深度，在节点管理上浅尝辄止；二是管理过程失衡。重视事后管理，忽视事中监督与事前预防，让流程管理过程几乎流于形式，没有发挥其应有功能；三是管理手段单一。热衷于传统管理观念，对新的管理理念接受能力差，表现在过度重视人管在流程管理中的作用，而忽视了数控的独特功能，遏制了管理水平提高；四是管理成本忽视。对流程管理中的人、财、物投入从不计算成本，造成国家司法资源不必要的的浪费；五是管理内容封闭。与外地法院开展经验交流不多，对流程管理中存在的问题发现少、解决少和创新更少。
（四）监督乏力：流程管理显现问题多
监督在案件流程管理中发挥着重要作用。从大流程管理角度出发，监督的范围具有广泛性，监督的内容具有丰富性，监督的层次具有深刻性，监督的手段具有多样性，要求在审判实践中不仅要对案件的立案、审理、执行等过程进行监督，也要对法官的服务态度、着装仪表、廉洁司法、举止言行等职业行为规范进行监督；不仅要重视制度的管理作用，也要重视监督的管理作用；不仅要强化内部职能部门的监督，也要重视社会群众的监督。从该院的监督管理现状看，总体存在监督范围过窄、监督内容不全、监督层次肤浅和监督手段单一的问题，譬如重视对“案”的监督，忽视对“人”的监管；重视案件的事后评查，忽视事前预防、事中查漏补缺；强调人脑的监督管理作用，忽视电脑的辅助监督功能；把审判监督等同于案件质量评查和通报等。监督不力问题反映在案件流程管理上的主要表现：一是审判管理制度形同虚设，制度与监督形成不正常的“两张皮”，制度功能不能得到正常发挥；二是正、负效能并存，相互折抵，影响流程管理整体效能提高；三是审判质量得不到提高，案件上诉率、改判率、发回重审率始终处于高位运行，审结率、调解率、执结率、执行和解率始终处在低位徘徊；四是法官违背行为规范、违反法定程序、违犯审判纪情的情形，不能从根本上得到遏制，既侵害当事人的合法权益，又损坏人民法院的公众形象；五是信访案件增多，或上访，或群访，或闹访，或缠访，为社会安定带来不稳定因素。
三、对策
案件流程管理系统化是指对案件、组织、人员及其他有利司法资源进行全面整合和运用，以最小的投入获取最大的管理效能。从程序视角度看，参与流程管理的案件包括诉前调解、一审终审、普通、简易、特别、审判监督、督促、公示催告以及执行等基层法院可能涉及的相关程序的所有案件，让每一个案件都纳入到流程管理之中；参与流程管理的组织包括立案庭、业务庭、合议庭、专业型法官小组、案质办、回访办、纪检监察、审判委员会等部门或机构；参与流程管理的人员包括院主管业务的院领导、法官、执行员、书记员、法警、人民陪审员以及人大代表、政协委员、特约司法监督员等。案件流程管理的最高境界就是将这些元素进行有机“拼凑”或“组构”，建立和健全科学、高效、灵活、系统的运行管理机制，从而实现审判工作效能整体最大化。
襄樊市人民政府关于印发《襄樊市城市规划区个人住房建设规划管理暂行办法》的通知
湖北省襄樊市人民政府
襄樊政发[2006]25号
襄樊市人民政府关于印发《襄樊市城市规划区个人住房建设规划管理暂行办法》的通知
各县（市）、区人民政府，各开发区管委会，市政府各部门：
《襄樊市城市规划区个人住房建设规划管理暂行办法》已经2006年5月25日市政府常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真遵照执行。
二○○六年五月二十五日
襄樊市城市规划区个人住房建设规划管理暂行办法
第一条 为了加强对城市规划区内个人住房建设的规划管理，保障城市规划顺利实施，根据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政许可法》和《襄樊市市区城市管理相对集中行政处罚权实施细则(试行)》等文件精神，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本市城市规划区内个人住房建设，应当遵守本办法。
第三条 本办法所称城市规划区是指市区、近郊区以及因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。
第四条 本办法所称个人住房建设系指符合下列条件的居(村)民个人或家庭投资新建、扩建和改建供其本人或家庭居住的低层建筑，包括新建、扩建和改建现有住房的围墙、大门、楼梯等附属构筑物或设施。
(一)独立拥有国有土地使用权属证件的居民；
(二)由村民转为居民后，所在区域个人住房建设用地仍然是集体土地(宅基地)，并且按村民政策管理的居民；
(三)取得集体土地(宅基地)使用权属证件的村民。
第五条 市城市规划行政主管部门负责城市规划区内个人住房建设的规划管理工作。
城市管理行政执法部门负责城市规划区内个人住房建设违法案件的查处工作。
两部门应当建立沟通联系机制，共同做好城市规划区个人住房建设管理工作，具体办法由两部门另行制定。
各级人民政府(开发区管委会、街道办事处)及其国土资源、建设、房管等有关部门，依据各自职责共同做好个人住房建设管理工作。
第六条 城市规划区内个人住房建设必须符合城市规划和城市近期建设要求，不得妨碍城市市容和市貌，不得阻碍交通，影响消防、电力、通信等设施安全，不得侵占城市道路、公共绿地、邻里通道，并妥善处理好给水、排水、通风、采光等方面的相邻关系。
第七条 城市规划区内个人住房建设，实行分级控制。分级控制区范围由市规划行政主管部门根据城市建设、经济发展、产业结构调整和城市规划等因素划定，报市政府批准后公布执行，每两年公布一次。
一级控制区：市区建成区、市政公用设施基本具备的区域、经国家和省批准的开发区以及风景名胜区核心区域。
二级控制区：城乡结合部区域，以及重要集镇镇区。
三级控制区：在城市规划区内，一、二级控制区之外的区域。
一级控制区不得新建或扩建个人住房。确系危房，经房屋安全鉴定部门鉴定为“C级"或“D级"，不适宜居住的房屋，可以申请以原址、原合法建筑面积、原合法建筑高度维修或翻修。
二级控制区控制个人住房建设，不得零星新建个人住房。人均住房面积低于50平方米的，可以申请就地扩建、改建，建筑层数不得超过3层，建筑高度不得超过10米，每户建筑总面积不得超过300平方米，用地不得超过国土资源部门核定的范围。
三级控制区可以申请新建、扩建和改建个人住房。建筑层数不得超过3层，建筑高度不得超过10米，每户建筑总面积不得超过300平方米，用地不得超过国土资源部门核定的范围，新建、扩建、改建附属构筑物或设施应当符合规划要求。
第八条 在一、二级控制区内的村民，因法定事由要求异地建房或符合分户条件确需建房的，结合城中村改造均纳入统一规划建设的住宅小区。住宅小区由城区政府(开发区管委会)采取多户联建或统一开发等形式组织建设多层住宅楼，建设方式应遵循统一规划、统一设计、统一配套、统一管理的原则。
对进入小区的对象，由居(村)委会、街道办事处提出审核意见，经市国土资源部门审查用地条件，在申请对象所在单位或所在居(村)委会公示，公示时间不少于15天。经公示无异议或异议不成立的，办理规划许可手续。
在三级控制区内的村民异地建房或符合分户条件确需建房的，一律进入新村规划区进行建设，由城市规划行政主管部门依法核发《选址意见书》，再到国土资源部门办理用地批准书。村民持批准用地通知书按照本办法规定向城市规划行政主管部门申请建房，建筑高度按新村规划要求控制，每户建筑总面积不得超过300 平方米。
对进入新村的对象的审核、审查和公示依照本条第二款规定执行。
第九条 城市规划区内村民个人建房严格执行"一户一宅"的规定。经批准异地建房的村民，必须拆除原有房屋及附属构筑物和设施，并退出原有宅基地。
第十条 在城市规划区内下列区域或位置禁止进行个人住房建设。
(一)正在进行开发改造以及列入当年或近期城建改造计划的区域；
(二)城市道路规划红线控制区域；
(三)城市主次干路两侧妨碍城市景观的位置；
(四)文物保护单位和风景名胜区所划定的禁止建设区域、城市绿化用地、河流保护用地、公路、铁路、车站、码头、堤防以及有关市政公用设施规划控制的区域；
(五)因城市发展需要实行规划控制的区域；
(六)法律、法规禁止的其他区域。
上述区域或位置的个人住房经房屋安全鉴定部门鉴定为“C级”或“D级”，不适宜居住的房屋，房主是居民的，依法组织收购后拆除，具体办法另行制定；房主是村民的，按照本办法第八条不同控制区内村民异地建房规定执行。
第十一条 市城市规划行政主管部门对城市规划区内异地建房和符合分户条件的村民建房，核发《选址意见书》、《建设工程规划许可证》；其他个人住房建设核发《建设工程规划许可证》。
个人住房《建设工程规划许可证》实行正、副本制度，副本除不得作为领取房屋权属证书的法律凭证外，与正本具有同等法律效力。
第十二条 因转让、出租自住房屋造成居住困难或将原居住房屋改为其它用途的，不得申请新建、扩建房屋。
第十三条 个人住房建设申领《建设工程规划许可证》的一般程序：
(一)提出申请并提交以下文件：
l、书面申请；
2、所在居(村)民委员会意见及四邻意见；
3、土地权属证明；
4、常住人口户籍证明或身份证明；
5、房屋权属证书；
6、属一级控制区范围内的申请人，须提供房屋安全鉴定部门的鉴定书和原房屋照片；
7、其他有关的图件。
(二)个人住房建设申请由城区、开发区规划分局统一受理。受理后单独或会同国土资源分局20日内指派专人进行现场勘察，提出初审意见报市城市规划行政主管部门审核后，对符合土地利用规划和城镇村建设规划要求的，发放《建设工程规划许可证副本》(含附图)，并在申请对象所在单位或所在居(村)委会和“襄樊市城市规划管理局网站”上予以公示。对不符合规划要求的，做出不予行政许可的书面决定，并说明理由，告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
(三)个人取得《建设工程规划许可证副本》后，应向市城市规划管理行政主管部门申请放线，经核准签章，并在建设行政主管部门办理建设施工许可手续后，方可开工建设。
(四)个人住房建设施工期间，应当将《建设工程规划许可证副本》(含附图)存放在施工现场备查。
(五)个人住房工程竣工后，建房者持《建设工程规划许可证副本》(含附图)向市城市规划行政主管部门申请现场规划验收。对验收合格的，核发《建设工程规划许可证》；验收不合格的，依法进行处理。
(六)居民个人建房者持《建设工程规划许可证》及其他有关
文件办理房屋产权登记手续。
第十四条 建房者应当在取得《建设工程规划许可证副本》之日起一年内开工建设。无法在期限内开工的，可以在到期日前30日内向市城市规划行政主管部门申请延期。逾期未开工又未申请延期或申请延期未获批准的，《建设工程规划许可证》自行失效。
第十五条 城市规划区内个人住房建设者，有下列行为之一的，由市城市规划行政主管部门、城市管理行政执法部门根据《中华人良共和国城市规划法》、《湖北省实施(城市规划法)办法》及《襄樊市市区城市管理相对集中行政处罚权实施细则(试行)》的有关规定进行处理。
(一)未取得《建设工程规划许可证》进行建设的；
(二)擅自改变《建设工程规划许可证》确定的内容进行建设的；
(三)利用买卖、转让的《建设工程规划许可证》进行建设的；
(四)利用失效的《建设工程规划许可证》进行建设的；
(五)未经市城市规划行政主管部门放线、核准进行建设的；
(六)其他违反城市规划的规定进行建设的。
第十六条 对已审批的个人住房建设项目，市城市规划行政主管部门应当在放线之前通报给国土资源、建设和城市管理行政执法等部门。并继续加强审批后的监管工作，发现违法建设行为后，应当在2个工作日内书面告知城市管理行政执法部门。
建房者在接到城市管理行政执法部门责令停止建设通知书后，必须立即停止建设，接受处理；继续建设的，由城市管理行政执法部门采取措施予以制止，或依法给予行政处罚。
对无理拒绝、阻挠市城市规划行政主管部门、城市管理行政执法部门工作人员执行公务的，由公安机关根据治安管理的有关法律法规的规定进行处罚；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十七条 市城市规划行政主管部门、城市管理行政执法部门及有关单位工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索取贿赂的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十八条 本市城市规划区之外的乡（镇），以及各县（市）个人住房建设的规划管理，可参照本办法执行。
第十九条 本办法自2006年7月1日起施行。
附件：
襄樊市城市规划区个人住房建设分级控制区范围划定
(2006—2007年)
一级控制区
一、襄城区：苏家园、闸口、东门、中山巷、昭明、荆州、大北门、杨家花园、四季青、西街、绿影壁、王府口、冯家巷、红花园、凤雏、长虹、檀溪、陵园路、民主路、铁佛寺、仲宣楼、胜利街、文昌门、南丽、擂鼓台及各企业社区居委会辖区，檀溪村委会辖区。
二、樊城区：建新路、前进中路、陈家营、茂盛、董台、春园路、洪沟、夏家台、代家台、美满、王家台、襄江、红光、肖家台、鹿角门、星火路、回龙寺、机坊街、马道口、梯子口、劳动街、大井台、定中街、水星台、永安桥、定中桥、望江、陈老巷、韩庄、十字街、友谊街、菜越、万户、汉江南路、赵家巷、高庄、刘埂、汉江北路及各企业社区居委会辖区。
三、高新技术开发区：小清河、春园路、汉江北路、邓城大道、城市快速路、樊北明渠围合的区域；东风公司试车场(含)、莲山风景区(含)、邓城大道、襄北铁路编组站、名城路、城市快速路围合的区域。
四、襄阳区：旭光路、唐白河、汉江、小清河、邓城大道、莲山风景区(含)、316国道围合的区域；襄北铁路编组站以西、邓城大道以北、小清河以东、襄阳城区区界以南围合的区域。
五、鱼梁洲经济开发区辖区、隆中风景区核心景区。
二级控制区
一、襄城区：王家洼、庞公祠、观音阁、麒麟、营盘村委会辖区。
二、樊城区：贾洼、衡庄、施营、七里桥、王家寨、乔营、东村、西村社区居委会；太平店镇镇区。
三、高新技术开发区：团山镇、米庄镇镇区。
四、襄阳区：城市快速路、唐白河、旭光路、316目道围合的区域。
三级控制区
在城市规划区内，一、二级控制区之外的区域。