关于我国环保法中年检测的几点意见

韩建军 郑传音
（200020 上海社会科学院法学所）


摘 要：我国现行环保法中的年检测制度由环境检查制度与环境监测制度构成。该制度与我国环境保护的现状存在某些不适应之处，已经成为我国环境检测制度的显然弊病。我国应采取适宜的对策加以应对，以便加强后我国的环境检测，促进经济社会的科学发展。
关键词：我国；环保法；年检测

改革开放以来，伴随着我国工业化与城镇化进程的日益加快，环境问题逐渐成为我国经济社会发展过程中所面临的最重大课题之一。在这种情况下，党和政府先后提出了“可持续发展观”与“科学发展观”，对我国经济社会发展与环境保护之间关系的协调进行了适时地引导。然而，另一方面，由于法律制度方面的障碍，无论是“可持续发展观”还是“科学发展观”，都没有在实践中得到很好的贯彻和实施，我国当前的环境问题依旧极为突出和严峻。在这种情况下，探讨我国环境保护方面的制度障碍，寻求排除这些障碍的应对策略，对于我国经济社会的健康长远发展而言，无疑将具有重要的现实意义。我们以为，我国环保法所确立的年检测制度便是当前影响我们贯彻和实施“可持续发展观”与“科学发展观”的重要制度障碍之一。基于此，我们拟就我国环保法中的年检测制度浅加论析，以求为我国环保法的完善及经济社会的科学发展略尽微力！
一、我国环保法中的现行年检测制度及其弊病分析
我国现行《环境保护法》规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门或其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查。被检查的单位应当如实反映情况，提供必要的资料……”[1] “国务院环境保护行政主管部门建立监测制度，制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，加强对环境监测的管理。公国务院和水果内、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。”[2] 据此，我国现行环保法中的年检测制度是由环境检查制度与环境监测制度组成的。所谓环境检查制度，就是指由环保主管部门及其他的相关职权部门依照法定的职权与程序，并按照相关的环境标准，对污染物排放单位或个人的排污情况进行检查的制度。而所谓环境监测制度则是指特定的环境保护监督管理机关依法定权限和程序，按照环境标准对对影响人类和其他生物生存和发展的环境质量状况进行监视性测定的制度。[3] 目前，我国的年检测是以环境检测为主的，在此基础上，由法定的环保职能部门每年不定期地对本区域内的排污单位和个人的排污状况进行执法检查。我们认为，我国现行的环境年检测制度存在以下几个方面的明显弊病：
（一）年检测的对象不包括个人
《环境保护法》第11条在规定环境检查制度时，仅规定环保主管行政部门有权对管辖范围内的排污单位进行检查，并且也只规定了排污单位对检查进行配合的义务，然而，却没有规定对排污的个人进行检查，也没有为排污个人在配合检查方面设置任何任务。我们认为，这是我国环保法年检测制度的一个重要缺陷。这是因为，随着我国经济的飞速发展，个人也已经成为我国污染物排放的一类重要主体，例如，城市中的各类小地摊的摊主、农村养殖户、机动车的驾驶员等等，这些个人所排放的污染物也正在日益影响着我国的环境。然而，我国现行环境年检测制度却并不适用于这些对象。我们认为，这在客观上纵容甚至刺激了某些排污个人的排污行为，是我国环境年检测制度的一个重大失误。
（二）年检测依据的标准过于落后
我国环保行政主管部门在对排污单位进行检测时必须依据相关部门制定的环境标准来进行，但由于在环境立法指导思想方面的滞后性等多重因素的制约，我国的很多环境标准都无法适应环境检测的需要。例如，在城市区域噪声排放方面，我国迄今还在适用1982年制定的《城市区域环境噪声标准》；而在企业噪声排放方面，我国迄今也还在适用1980年制定的《工业企业噪声卫生标准》……。而这些环境标准由于制定于上个世纪80年代初，仅与我国当时环境问题的状况相适应，因此，现在依据这些标准进行年检测，不仅会导致标准过低，无法使排污主体得到本应有的惩治，且也极易使人们对我国环境执法的力度产生怀疑。这已成我国环境年检测的又一个弊病。
（三）在责任承担上重罚款轻防范
从实践方面来看，我国环保行政主管部门在依据检测结果追究相关责任者的法律责任时，往往都将罚款作为首选，因为这样不仅可以使违法排污者受到惩戒，还可以增加国家的财政收入。[4] 这样一来，很多企业只要一次性缴足罚款，就可以“一劳永逸”，从而导致不少排污大户能够随心所欲。这种在责任承担上的重罚款而轻防范的做法，不仅不利于防治环境污染，且极有可会放纵企业排污，加重环境污染。
（四）执法机构不健全，执法人员素质较低
当前，由于没有国家机构设置法的规定，我国在环保的机构设置上极不健全。目前，“在全省一级的环境保护机构中有近半仍归口建设部门，地市一级则更多。”[5] 而这一点不仅使我国环境年检测缺乏必要的执法机构，并直接影响了我国执法队伍的建设。此外，在我国某些环保机构特别是地方环保机构在进人问题上，由于把关不严，或屈从于各级政府的人事安排（如在本单位安排某些军队专业干部等），使许多不懂业务、文化程度不高的人进入了环境执法队伍。这些人员由于不熟悉环境法律规定且缺乏必要的行政执法素养和能力，在执法过程中，对某些具体案件，或随心所欲，或凭个人利害去处理，或相互推诿，使违法执法、执法不当或怠于执法的现象时有发生。[6] 这一问题的存在也成为影响我国环境年检测公正性和及时性的重要因素。
二、完善我国环境年检测制度的对策建议
针对以上我国环保法中现行的年检测制度的上述弊病，我们提出以下几个方面的相应对策建议：
（一）修改《环境保护法》中关于年检测主体的规定
具体而言，应当修改现行《环境保护法》第14条的规定，将“县级以上人民政府环境保护行政主管部门或其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查。被检查的单位应当如实反映情况，提供必要的资料……”的规定修改为“县级以上人民政府环境保护行政主管部门或其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，有权对管辖范围内的排污单位或个人进行现场检查。被检查的单位或个人应当如实反映情况，提供必要的资料……”。这是完善我国环保法中的年检测制度的立法客观需要。
（二）适时更新现行的环境标准
针对不少环境标准已经明显落后于我国环境保护需要的现状，我国应当对现行的各类环境标准进行及时清理，制定新的、适合我国环境保护实际需要的、相对更为严苛的环境标准，并废止那些已经不利于我国环境保护而失去实际意义或意义不大的标准，以便提高国家对污染物排放的要求，使环保行政主管部门能够依据更为严格的标准对排污企业或个人进行年检测。这不仅是适应我国环境保护新形势的需要，也是完善我国环境年检测制度的需要。
（三）在责任的承担上，要更注重某些防范性的惩治措施
具体到环保行政主管部门依据检测结果确定排污主体的责任方面，应当尽可能地多重视并采取那些更易防范环境污染的惩治措施，例如责任停产整治、限期治理等等，对于那些严重违反环保法的规定，造成重大环境事故的单位或个人，应当依法提交司法机关追究其刑事责任，而不能“以罚代刑”，偏袒或放纵相关责任主体。
（四）逐步健全我国的环保机构，提高执法者的素质和能力建设
除以上几个方面的具体对策之外，我们认为，还应当逐步健全我国的环保机构，提高环境执法人员的素质和执法能力。具体来说，应当设立环境执法责任制，以环境执法效率和质量的高低作为对环境管理工作人员进行考核与奖励的标准；同时，应当进一步加强对我国现行环境执法人员的教育与培训，使其具备环境执法所必备的素质要求。应当说，这也是加强我国环境年检测，保护和改善我国环境，以加促我国经济社会科学发展的需要。

注释：
[1]参见《中华人民共和国环境保护法》第14条
[2]参见《中华人民共和国环境保护法》第11条。
[3]参见 肖海军 编著《环境保护法实例说》，湖南人民出版社，1999年版，第73页。
[4]更为重要的是，罚款往往还会与执法者的奖金等相挂钩。
[5]参见 金瑞林 主编：《中国环境法》，法律出版社，1998年版，第34页。
[6]刘长秋、徐宁：《当前我国环境执法的障碍分析》，《安徽法学》，2001年第5期。



教育部 国家劳动总局 财政部


高等学校建立学校基金和奖励制度的试行办法

1980年6月11日，教育部 国家劳动总局 财政部


为了充分调动广大教职工的社会主义积极性，加强经济管理，挖掘高等学校现有人力、物力和财力的潜力，增收节支，促进教学、科研的发展，按照1965年原高等教育部、财政部关于高等教育部直属高等学校特种资金管理办法的规定和当前高等学校的情况，确定从1980年起，逐步地在有条件的高等学校建立学校基金和奖励制度。试行办法如下：
一、学校基金的来源
高等学校建立学校基金，要在原有收入的基础上，主动承担并保证完成国家下达的各项事业发展计划和教学、科研任务以及不增加国家财政开支和人员编制的前提下，依靠广大教职工艰苦创业，广开财源，增收节支，逐步发展。学校基金的主要来源是：
（一）校办工厂（车间）、农（林、牧）场实现的纯利润（具体核算办法按教育部、财政部的有关规定执行）。
（二）单独或与其他单位协作完成的科研成果，所得科研成果转让或利润分成及出售科研产品、提供科技劳务等收入，扣除原材料、水电、差旅、资料等有关费用后所得的净收入。
（三）实验室、计算机和仪器设备对校外开放服务和实验室对外销售产品的收入，扣除原材料、水电等有关费用后所得的净收入。
（四）接受校外单位委托实验、检验、化验、解剖、设计、打样、复制、绘图、翻译和艺术院校对外演出等收入，扣除原材料、水电、场租等有关费用后所得的净收入。
（五）学校招待所、汽车、轮船（渔轮）、放电影、绿化、冰场、游泳池、出售零星废品等收入，抵冲各该项事业支出后的净收入。
上述各项收入，要认真进行经济核算，防止毛估冒提，严禁弄虚作假。要严格划清预算内和预算外收支的界限，不得以任何方式把预算内资金转作预算外收入，化大公为小公。凡按财政制度规定应作为专项使用的各种资金，应交国家财政的预算收入，代管经费，其他往来款项以及应属于个人所得的收入，均不得纳入“学校基金”。
试行本办法以前历年结存的上述收入，除了专项资金按照规定专款专用外，其余可纳入学校基金，主要用于改善教学、科研条件和发展生产。经主管部门批准，也可以适当用于集体福利事业，但不得用以发放奖金。
在组织收入的过程中，要内外有别，合理定价，合理收费。凡是国家有统一规定价格和收费标准的，应按国家的统一规定执行；没有统一规定的，可根据实际成本，在略低于社会上同类产品价格或同行业收费标准的原则下，合理定价收费，不准任意抬高价格和收费标准。对外服务、加工项目，可酌收一定数额的管理费。
二、学校基金的使用
学校基金，原则上应当分别用于教学、科研，发展生产，教职工集体生活福利和个人奖励等四个方面。
教学、科研部分：主要用于改善学校教学、科研物质条件，包括购置教学、科研仪器设备和材料等开支。
发展生产部分：主要用于充实、更新校办工厂（车间）、农（林、牧）场的生产设备，新产品试制，技术改造措施，增补生产所需流动资金，新建、扩建生产用房。
集体生活福利部分：主要用于教职工的集体福利事业和文化生活设施。
列为自筹资金的建设项目，要纳入计划并按照国家规定的基建程序，办理报批手续。
奖励部分：主要用于奖励完成各项任务中劳动好、工作好、贡献大的先进集体和个人。
学校基金，主要应用于改善教学、科研物质条件和发展学校生产。具体分配使用比例，在兼顾国家、集体、个人三方面利益的原则下，由上级主管部门审定。原则上用于教学、科研和发展生产部分不低于60％；用于集体生活福利和奖励部分不高于40％。根据“预算包干”办法从节支中提取的奖励金，可与学校基金中的奖励部分合并使用。学校基金由学校财务部门集中管理，统一核算，经校（院）长批准后使用。
鉴于各高等学校的现有条件差异较大，收入来源悬殊，为了帮助和扶持一些院校建立基金，可按隶属关系，由主管部门在所属院校基金中提取一定的比例（5％范围内），用以调剂解决那些完成任务较好而收入来源少的院校发展生产资金和教职工的集体福利、个人奖励问题。
三、奖励办法
（一）奖励原则
坚持精神鼓励和物质鼓励相结合的精神，把教职工的政治荣誉、物质利益和他们完成的工作、生产任务及作出的贡献联系起来，坚持按经济规律办事，坚决贯彻“各尽所能，按劳分配”和“多劳多得”的原则，反对平均主义。
（二）提奖条件和要求
凡完成和超额完成国家和主管部门下达的各项招生计划及教学、科研、生产等各项工作任务，加强经济管理和会计核算，遵守财政制度的学校和单位，可以按规定提取奖金。没有完成和部分完成上述任务的，应当不提或少提。奖金的提取应以有无学校基金为前提，坚持按主管部门审定的具体比例，先提后用，量入为出，统筹安排，不准超支。
要建立考核制度，制定各类人员的考核、评比和奖励办法，哪些人员该奖，哪些人员不该奖，奖多奖少都要有明确、具体的规定。
（三）奖金的种类和标准
（1）奖金种类分为：综合奖、单项奖两种。
教师、干部、职员一般实行学期综合奖。
生产性工人、服务性人员，学校可根据其工作性质、任务和特点，制定有利于鼓励先进，体现“多劳多得”的奖励办法。
在一定时期内，学校对在教学、科研、生产和党、政、后勤等各项工作中成绩优秀，贡献较大的各类人员，可给予适当的政治荣誉奖和物质奖。
单项奖要从严掌握，防止奖金名目繁多。
（2）奖金额的计算：在国家对事业行政单位职工的奖励制度没有统一规定之前，暂定为：全年发给教职工的各种奖金总额，包括从“预算包干”定员、定额节支经费中按规定提取的奖励部分在内，以不超过本校在册教职工一个月的标准工资额为限。按照规定比例提取的奖金，当年使用有结余的，可以转到下年度继续使用，“以丰补歉”或用于集体福利事业。
四、加强组织领导
高等学校建立学校基金和奖励制度，是改革学校经济管理、按照客观经济规律办事的一项重要措施，必须加强领导。学校要指定一位领导干部分管此项工作，具体事务由有关部门办理。要加强群众监督，认真听取群众的意见，逐步建立和健全各项规章制度，不断提高管理水平，使学校各项管理工作进一步走上正规，为实现四个现代化做出更大的贡献。
各省、市、自治区高教（教育）局（厅），中央各主管部门，可按照本“试行办法”精神，会同财政、劳动部门，制定具体实施细则，下达所属高等学校试行。