浙江省杭州市人民政府


杭州市人民政府令
　
第８９号



　　《杭州市群众逐级上访制度的规定》已经市人民政府常务会议审议通过，现予发布，自１９９５年８月１日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
市长　王永明
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
一九九五年六月三十日



　　　　　　　　　　　杭州市群众逐级上访制度的规定



　　第一条　为了发扬社会主义民主，保障来访者的合法权益，维护来访工作的正常秩序，及时、正确、就地处理来访事宜，根据《浙江省信访处理规定》，结合杭州市的实际情况，制定本规定。


　　第二条　本规定所称来访，是指公民、法人和其他组织的代表（以下统称来访者），通过走访或书信形式，向本市各级人民政府及其工作部门、主管单位、派出机构（以下统称来访受理部门）反映情况，提出要求，请求处理，以及对处理意见不服请求复查的活动。


　　第三条　来访者依法进行的来访活动，受法律保护。


　　第四条　来访活动实行逐级上访制度。
　　来访者应当根据来访的问题性质和内容，首先到对该问题有直接处理责任的机关、部门和单位设立的来访接待室（以下称直接责任来访受理部门）反映，由其在规定期限内处理，并答复来访者。
　　来访者对直接责任来访受理部门的处理意见不服或者对其答复不满意的，方可持直接责任来访受理部门签署的意见向上一级来访受理部门反映，请求复查，由上一级来访受理部门处理并作出答复。


　　第五条　来访者来访时应当遵守下列规定：
　　（一）逐级上访，不得越级上访；
　　（二）如实反映情况，不得捏造或者歪曲事实；
　　（三）爱护公共财物，尊重社会公德；
　　（四）尊重来访受理部门工作人员，遵守来访受理部门工作秩序及社会秩序；
　　（五）服从来访受理部门的符合法律、法规、规章和政策的处理意见。


　　第六条　反映群众意愿的来访，应当推选代表进行。代表人数一般为１至３名，最多不超过５名。


　　第七条　来访受理部门办理来访事项，应当遵循下列原则：
　　（一）根据来访事项的性质、类型，按行政区域、部门、行业，分级负责，归口办理；
　　（二）就地解决；
　　（三）实事求是，依照法律、法规、规章和政策处理；
　　（四）尊重上级来访受理部门的复查意见。


　　第八条　直接责任来访受理部门对于受理的来访事项，应根据问题的性质、内容和解决的条件分别处理。对符合有关法律、法规、规章和政策规定的，应予以解决；对于法律、法规、规章和政策无具体规定而实际又需要解决的，应酌情予以解决，一时解决不了的，应当说明情况或向上级报告请求协助解决；对提出过高或无理要求的，应予以解释说服或批评教育。
　　直接责任单位已分设、合并的，由分设或合并后承担其职责的单位受理；已撤销的，由其上级单位直接受理或指定受理。


　　第九条　直接责任来访受理部门对来访者反映的问题，应当自受理之日起１个月内办理完毕，并将处理意见通知来访者；情况复杂的，可以适当延长，但不得超过３个月。需要转办的，一般应当自受理之日起７日内转送有关责任部门办理，并履行相应转办手续，承办部门应当自受理之日起１月内结案并上报处理结果；如到期不能结案上报的，应当向交办部门报告办理情况并说明原因，提出延长结案期限的请求。


　　第十条　来访受理部门对于受理的来访事项处理有困难的，可以报告同级政府或上级有关部门请求协助解决。


　　第十一条　来访受理部门办理完来访事项（包括来访事项复查，下同）并答复来访者后，应填写《群众逐级上访处理意见单》（以下称《处理意见单》）一式三份，一份交来访者，一份报告上一级部门（复查意见送下级来访受理部门），一份由本来访受理部门保存。


　　第十二条　来访者对来访受理部门的处理、答复意见表示同意的，应在《处理意见单》上签署意见，即为上访终结。如对处理意见不服或对答复意见不满意的，来访者可持《处理意见单》向其上级来访受理部门反映。


　　第十三条　来访者对直接责任来访受理部门逾期不处理向上一级来访受理部门反映要求处理的，上一级来访受理部门应责成直接责任来访受理部门予以及时处理，并将处理结果报送上一级来访受理部门。


　　第十四条　来访者对直接责任来访受理部门的处理意见不服或对答复意见不满意，向上一级来访受理部门反映要求复查的，上一级来访受理部门应仔细了解情况，根据有关法律、法规、规章和政策认真复查，自受理之日起１个月内复查完毕，并答复来访者。
　　上一级来访受理部门经复查，确认直接责任来访受理部门处理答复意见并无不当的，应当予以维持，答复来访者，并做好来访者的思想工作；直接责任来访受理部门处理答复不当的，应责成其在１个月内重新处理或纠正，并答复来访者。
　　直接责任来访受理部门对上一级来访受理部门意见置之不理的，上一级来访受理部门应立案处理，并自立案之日起１个月内处理完毕，答复来访者。情况复杂的，可以适当延长，但不得超过３个月。


　　第十五条　上一级来访受理部门处理完来访反映的问题并答复来访人后，应按第十一条规定填写《处理意见单》，来访者可按第十二条规定办理。


　　第十六条　来访者对上一级来访受理部门的复查意见不服或者不满意，但又提不出新的事实和理由，原承办部门和上级来访受理部门一般不再处理。


　　第十七条　来访者来访事项涉及两个以上单位的问题，由它们的共同上级来访受理部门直接受理或者指定受理。对两个以上行政区或者行政区与上级部门都有处理责任的问题，由最先受理单位受理。对受理有争议的问题，可以报请共同上级来访受理部门协调、指定受理或者直接受理。


　　第十八条　下列来访，来访受理部门可不予受理，但应当做好解释、咨询、疏导、教育等工作：
　　（一）越级上访的；
　　（二）重复上访的（其他来访受理部门已经受理）；
　　（三）未推选代表，聚众反映群体意愿或者推选代表人数超过５名的；
　　（四）无下级来访受理部门出具的《处理意见单》而请求复查的；
　　（五）法律、法规、规章规定应当通过调解、仲裁、复议、诉讼解决的；
　　（六）有本规定第二十三条所列行为之一的。


　　第十九条　属于以下内容之一的来访，不受本规定的逐级上访制度的约束：
　　（一）揭发举报和控告；
　　（二）重要的情况反映或批评、建议；
　　（三）知名人士的上访；
　　（四）重大、紧急突发事件；
　　（五）其他特殊问题。


　　第二十条　属于以下内容之一的来访，来访受理部门应当告知来访者向相应的机关或部门反映：
　　（一）应由司法部门处理的问题；
　　（二）可通过仲裁程序处理的问题；
　　（三）属于行政复议管辖的问题；
　　（四）可通过调解解决的问题；
　　（五）其他不应由信访部门处理的问题。


　　第二十一条　来访受理部门有下列情形之一的，由其上级机关责令改正，并可予以通报批评；情节严重的，对主要负责人给予行政处分：
　　（一）对应当受理的来访事项不予受理，或者对已受理的来访事项拖延办理，以致未在规定期限内办理完毕或者造成严重后果的；
　　（二）受理的来访事项办理完毕后不给来访者出具《处理意见单》造成后果的；
　　（三）对上级来访受理部门提出的来访事项复查意见拒不接受的。


　　第二十二条　来访受理部门工作人员有下列行为之一的，由所在部门或者监察部门给予批评教育或行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任：
　　（一）漏登记、漏报告或者故意不登记、不报告来访者反映的重要情况的；
　　（二）泄露来访事项中涉及的国家秘密或者将来访者的隐私扩散造成后果的；
　　（三）丢失、隐匿、毁弃来访材料的；
　　（四）将来访者提供的揭发、举报材料转交给被揭发、举报人，或者将揭发、举报材料内容和来访者姓名泄露给被揭发、举报人，致使来访者遭受打击报复或者造成其他严重后果；
　　（五）滥用职权，假公济私，对来访者进行侮辱、压制、恐吓或者因工作方式简单、粗暴，造成严重后果的；
　　（六）利用职权徇私舞弊，索取、收受贿赂的。


　　第二十三条　来访者在来访过程中有下列行为之一的，由来访受理部门责令其停止违法活动；构成违反治安管理和非法集会、游行、示威行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》和《中华人民共和国集会游行示威法》的有关规定予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任：
　　（一）以来访为名进行违法活动，扰乱社会秩序的；
　　（二）捏造或者歪曲事实，诬告、诽谤、陷害他人的；
　　（三）故意将婴儿和年老、体弱、病伤、残疾者遗弃在上访受理部门进行要挟的；
　　（四）造谣惑众，制造混乱，煽动公民闹事的；
　　（五）侮辱、诽谤、围攻、阻拦、威胁、殴打来访受理部门工作人员，拒绝、阻碍国家工作人员依法执行职务的；
　　（六）携带爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品或者枪支、管制刀具等凶器，以自杀要挟或者威胁来访受理部门工作人员的；
　　（七）非法侵入来访受理部门工作人员住宅，干扰其正常生活的；
　　（八）冲击来访受理部门，强占工作场所，谩骂及喧哗，毁坏或者抢走公共财物，致使其工作不能正常进行的；
　　（九）非法聚众以举示牌、打旗帜、拉横幅、贴标语、喊口号、演讲、散布传单、铺地宣传、张贴大小字报、列队、静坐、拦截车辆、堵塞交通等方式，在来访受理部门门前或者公共场所表达来访意愿，制造影响，扩大事端，扰乱社会秩序的。


　　第二十四条　当事人对公安机关的处罚决定不服的，可以依法申请复议；对复议决定不服的，可以依法提起诉讼。


　　第二十五条　《处理意见单》由各级人民政府及其派出机关按照统一格式印发。


　　第二十六条　本规定由杭州市人民政府法制局负责解释。


　　第二十七条　本规定自１９９５年８月１日起施行。



　　上诉案件开庭审理范围的改革，是2012年3月通过的修改后刑诉法的重要修改内容之一。修改后刑诉法第223条规定，第二审法院对于下列案件，应当组成合议庭，开庭审理:(一)被告人、自诉人及其代理人对第一审认定的事实、证据提出异议，可能影响定罪量刑的上诉案件;(二)被告人被判处死刑的上诉案件;(三)检察院抗诉的案件;(四)其他应当开庭审理的案件。比较而言，1996年刑诉法对上诉案件采取的是以开庭审理为主、不开庭审理为辅的原则，而修改后刑诉法限缩了开庭审理的范围，但相关内容更明确。

■二审开庭审理范围改革是对司法实践的回应

从长期的司法实践来看，上诉案件不开庭审理是普遍现象，除死刑二审案件外，其余上诉案件开庭比例都很低，基本上呈现以不开庭为原则、以开庭审理为例外的现象。如北京市第一、第二中级法院的二审开庭审理案件比例均在5%至10%之间。

反思立法与司法之间的巨大鸿沟，司法实务部门认识到:一方面，许多上诉案件的不开庭审理是现实的需要，对上诉案件原则上采取全部开庭审理既不现实，也无必要.因此，有必要限缩上诉案件的开庭审理范围。另一方面，有些上诉案件的不开庭审理又是不合理的，实际上导致了二审程序的虚置，违背了司法公正，侵害了当事人的权利。这种做法之所以能够大行其道，很大程度上在于不开庭审理的案件标准过于笼统、主观色彩浓厚，不利于实践中把握，因此，修改后刑诉法对上诉案件的开庭审理标准明确加以规定，是非常合理的。

■二审开庭问题待进一步研究

不久前，“两高”先后公布了适用修改后刑诉法的司法解释。但关于二审开庭审理问题，还有进一步研究的必要。

(一)上诉案件是否符合开庭审理条件的判断主体不够明确，容易产生权力越位和判断争议。从法律表述上看，是否符合开庭审理条件的判断权归属于“第二审人民法院”，但第二审法院是一种抽象的主体，不可能成为真正的判断主体。同时，在被告人一方对一审认定的事实、证据提出异议时，一般都会进而认为“可能影响定罪量刑”，但是，从法律表述上看，“可能影响定罪量刑”的判断权又最终归属于裁判者。在这种情况下，如何协调被告人一方与裁判者之间的认识分歧，也易产生争议。

(二)开庭审理条件的规定仍显主观，刚性不足，实践操作中裁判者的自由裁量空间较大，容易导致裁判权的滥用。特别是“可能影响定罪量刑”的规定在判断上存在极大的模糊性，相应的裁判者就具有极大的自由裁量权。因此，就可能出现裁判者因为其他的理由、以不符合“可能影响定罪量刑”的情形而剥夺当事人的开庭审判权利。

(三)开庭审理条件设置了实体性要求，有违先审后定的基本要求，易带来被告人不服判的负面法律后果。“可能影响定罪量刑”具有较强的实体性因素，需要法院对异议事实和证据进行审查判断后才能得出结论。判断是否需要开庭审理应当是审前程序，在审前程序即对实体问题进行审查判断并且得出结论，有违先审后定的基本精神。同时，该项规定也向当事人传达了一种信息，即凡是开庭审理的都是二审法院认为事实、证据有问题并且影响定罪量刑的，从而对二审判决改判抱以极高的期望值，而一旦二审判决维持原判，则被告人更加难以接受判决结果，导致对审理过程和审理结果公正性的质疑，从而产生不利法律效果的可能性增加。

■二审开庭相关问题的改革建议针对上述问题，有关部门需要在理论和实务上达成共识，进一步完善细化二审开庭程序。

首先，明确判断是否符合开庭审理条件的主体为二审合议庭。一方面，判断是否符合开庭审理的条件的主体为合议庭，不是承办法官个人，这样与审判主体同一，避免过于随意。同时由于毕竟是审前程序，是诉讼环节之一，判断主体也不必是院长或者审委会;另一方面，被告一方当事人有提出异议申请的权利，也应当允许检察机关有提出开庭审理建议的权利，但是否开庭审理的最终决定权属于合议庭。这样避免在是否符合开庭审理条件的问题上产生争执，影响审判的严肃性，削弱司法权威。

其次，明确二审法院判断和决定开庭审理的程序。是否可以考虑设置相对灵活、简易的二审审前程序，用以确定是否符合开庭审理条件，决定是否开庭审理，也是一个值得研究的问题。在此程序中，可以询问被告人一方当事人意见，是否提出异议和开庭审理申请;征求同级检察机关意见，是否建议开庭审理。

再次，细化判断标准和条件，弱化实体审查色彩，突出程序审查色彩，尽量避免产生争议。一方面，将当事人异议的情形尽量用列举方式加以明确。另一方面，将“可能影响定罪量刑”的含义进行具体化，列举一些一旦存在即符合条件的客观情形(如原判认定事实有明显遗漏或者超出公诉范围的;原审未经庭审质证的材料被判决采纳;原审有相反证据未经庭审质证未被采纳的;提交新的证据材料或者线索与原审采纳的证据相反的)。避免需要审查才能进行判断的情形，从而突出程序审查色彩，弱化实体审查色彩。

最后，增加检察机关的参与程序，为检察监督提供途径。对于当事人有异议但合议庭认为不符合开庭审理条件的案件，应当征求检察机关意见;对于检察机关建议开庭审理的案件，法院原则上应当开庭审理;对于是否开庭审理的决定，应当将书面决定告知同级检察机关。

(常国锋 作者单位:北京市人民检察院第一分院)