天津市人民政府


天津市城市基础设施投资建设开发企业发展和风险防控规定

津政令第 21 号


　　《天津市城市基础设施投资建设开发企业发展和风险防控规
定》已于2009年8月18日经市人民政府第34次常务会议通过，现
予以公布，自2009年11月1日起施行。
　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　市长　黄兴国
　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年九月十六日


　　　　　　 天津市城市基础设施投资建设开发
　　　　　　　　 企业发展和风险防控规定　　　


　　　　　　　　　　　第一章　总则
　　第一条　为了规范本市城市基础设施投资建设开发企业行为，

防范和控制企业风险，提高投融资能力和建设开发能力，根据
《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》

和《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）等

有关法律法规和政策的规定，结合本市实际，制定本规定。
　　第二条 本市行政区域内主要从事城市基础设施投资建设开
发的企业（以下简称城投企业）适用本规定。
　　前款所称城投企业主要包括：土地整理公司（中心）、投资
公司、建设开发公司、项目管理公司和各经济功能区基础设施投
资建设开发公司。
　　第三条 政府向城投企业出资的主要来源是政府用于城市基
础设施投资建设开发的预算支出、行政性收费、土地出让金和其
他现金、实物。
　　城投企业注册资本金可以一次增资，分3年缴付到位。
　　城投企业经批准可以作出债权人债权转股权等有利于稳健发
展和风险防控的出资安排。
　　第四条　城投企业从事城市基础设施投资应当依法经营、突
出主业、合理融资、自求平衡，有效防范和控制企业风险，实现
国有资产保值增值，促进企业可持续发展。
　　城投企业应当增加现金流和净收益，提高间接融资能力，努
力发展直接融资，争取公司发行上市。
　　第五条　市和区县人民政府、各经济功能区管理委员会应当
加强对城投企业发展和风险防控工作的领导，根据城市基础设施
投资需要，对企业实收资本金、资产负债率、年收益率等资产质
量效益情况以及建设资金的"借、用、管、还"制定具体规范并监
督落实，以确保资金使用安全有效。
　　第六条　国有资产监督管理机构、城投企业主管部门及其他
出资人，对城投企业依法履行监管职责和出资人职责。
　　发展改革、财政、金融、审计、建设交通和水务等政府有关
部门应当按照各自职责，做好城投企业风险防控的监督管理工作。
　　第七条 城投企业应当接受政府及其有关部门、机构依法实
施的管理和监督，接受社会公众和新闻媒体的监督，承担社会责
任，对出资人负责。
　　
　　　　　　 第二章　企业发展和内部风险防控
　　第八条　城投企业根据政府或者出资人授权，主要从事下列
活动：
　　（一）负责城市基础设施项目的资金筹措和相关债务的清偿；
　　（二）负责对政府下达的城市基础设施建设项目投资建设的
组织实施；
　　（三）负责相关城市基础设施资产的运营及城市综合开发;
　　（四）在授权范围内的企业国有资产经营管理和保值增值；
　　（五）对所属全资或者控股子公司履行出资人职责；
　　（六）政府或者出资人授权的其他活动。
　　第九条　城投企业应当科学治理，依法运营，提高效益，防
范风险。以重大风险、重大事件和重要流程内部控制为重点，制
定涵盖各个环节的全流程控制措施，建立健全企业发展和风险防
控管理体系。
　　城投企业及其出资企业应当根据自身特点依法建立和完善内
部控制制度，并报出资人和相关监管部门备案。
　　第十条　城投企业应当依法建立和完善法人治理结构，股东
（大）会、董事会、监事会、经理层依法履行职责，形成高效运
转、有效制衡的内部监管和约束机制。
　　第十一条　城投企业应当建立外部董事、独立董事制度，外
部董事、独立董事人数应当超过董事会全部成员的半数，以保证
董事会能够在重大决策、重大风险管理等方面独立判断和决策。
　　第十二条　城投企业应当建立健全财务、会计和内部审计制
度，加强对内部资金的管理使用、投资项目效益、融资项目风险
的审计，向出资人和监管部门提供真实、完整的信息。
　　第十三条　城投企业从事下列事项应当及时上报政府、主管
部门和出资人，并依据法律、法规、规章和企业章程的规定，履
行审批手续：
　 （一） 合并、分立、改制、上市、解散、申请破产；
　 （二） 增加或者减少注册资本；
　 （三） 发行债券；
　 （四） 重大投资；
　 （五） 转让重大财产；
　 （六） 大额捐赠；
　 （七） 向金融机构贷款或者向所属基础设施企业提供担保；
　 （八） 分配利润；
　 （九） 其他应当上报的重大事项。
　　前款各项中关于重大、大额的具体标准和数额按照国家和本
市相关规定执行。
　　第十四条 市级城投企业应当经市人民政府批准设立。各区
县人民政府应当设立一家土地整理公司（中心）、一家城投（集
团）公司。各经济功能区管理委员会应当设立一家城投（集团）
公司。
　　城投企业可以设立专业二级子公司，一般不得设立三级子公
司。有特殊情况、确需设立的,应当经出资人和主管部门批准。
　　城投企业未经批准，不得向其他企业出资。
　　第十五条　城投企业应当建立反舞弊制度，防止下列行为的
出现：
　 （一）未经授权或者采取其他不法方式侵占、挪用企业资产，

牟取不当利益；
　 （二）在财务会计报告和信息披露等方面存在虚假记载、误
导性陈述或者重大遗漏；
　 （三）董事、监事、经理及其他高级管理人员滥用职权；
　 （四）相关机构或者人员串通舞弊；
　 （五）其他舞弊行为。
　　
　　　　　　　 第三章　项目计划和资金来源
　　第十六条　城投企业投资的项目按其性质可以分为：非经营
性、准经营性和经营性项目。
　　非经营性项目是指用于改善城市环境，提高城市载体功能，
项目本身无法产生经营性收入，纳入市年度建设投资计划的基础
设施项目，主要包括城市路桥、河道改造、环境治理、大型引水
工程和城市绿化等项目。
　　准经营性项目是指具有较强的公益性，同时具有一定可经营
成分，而自身收入难以平衡投入的项目，主要包括地铁、城市综
合开发等项目。
　　经营性项目是指企业根据自身可持续发展和市场的需要自行
组织经营的与城市基础设施相关的项目，包括高速公路等项目。

　　第十七条　非经营性项目建设资金主要来源于财政性资金，
实行专户管理、单独核算，不得交叉使用、挪作他用。实行政府
采购的非经营性项目，主管部门和财政部门应当按照政府采购协
议，根据项目进度按期拨付采购资金。
　　准经营性项目建设资金应当通过项目自身收入、财政补贴或
者特许经营收入维持资金平衡。由建设交通和财政部门安排资金
来源，并按照建设投资计划和特许经营协议安排拨付资金。
　　经营性项目建设资金由城投企业自行筹措，并在有关部门批
准下达的建设投资计划或者年度经营计划内组织实施。
　　非经营性、准经营性和经营性项目建设资金应当独立核算，
不得交叉使用，挪作他用。
　　第十八条　城市基础设施投资项目实行项目计划和资金预算
管理。应当逐个项目分析和履行项目审批（或者核准、备案）、
环评、土地、资本金、担保、抵押、质押和还款来源等事项，使
项目具有投资建设开发和依法运营管理的条件。
　　发展改革、建设交通、财政、国有资产监管等部门根据政府
中长期项目规划、年度建设需要、财力供给等情况进行汇总、审
核，并组织专家进行科学论证，形成下一年度基础设施投资项目
和资金预算总计划，报市和区县人民政府批准后执行。
　　第十九条　城投企业根据市和区县人民政府批准的项目计划，

编制项目年度融资计划和融资方案，报同级人民政府批准后实施。
　　第二十条　城投企业应当建立投融资平衡制度，每季度召开
投融资会议，对下一季度资金用款情况和资金来源情况进行分析，

落实融资任务，并向发展改革、财政部门和出资人报告融资计划

的执行情况。
　　城投企业应当按照有关规定进行财务管理和会计核算，向出
资人和发展改革、建设交通、财政、审计等部门报送项目年度财
务报告、单位年度财务报告和年度偿债计划落实情况报告，并依
法接受其监督。
　　
　　　　　　　　 第四章　项目建设和管理
　　第二十一条　城投企业从事城市基础设施项目投资应当依法
实行项目法人责任制、资本金制、招标投标制、工程监理制和合
同管理制。
　　城投企业应当通过招投标，选择专业化的项目管理单位和施
工企业负责项目建设实施。城投企业不得转包工程项目。城投企
业不得准许中标承包单位转包工程。
　　城投企业应当通过签订合同的方式，严格控制项目投资、质
量和工期。项目投资严重超概算的，城投企业及相关责任人员应
当承担相应责任。
　　第二十二条　已建成的城市基础设施建设项目的养护管理，
应当移交给由市和区县人民政府确定的单位负责。
　　第二十三条　城市基础设施建设项目建成运行后，发展改革、

建设交通、财政、国有资产监管等有关部门应当组织有关专家和

机构，对项目质量、投资效益、环境影响以及债务偿还能力等进

行评价。
　　第二十四条　审计部门应当加强对城投企业使用财政资金的
基础设施建设项目的审计监督，对城投企业审计中发现的问题，
及时提出整改意见。
　　对重大城市基础设施项目，审计部门应当进行跟踪审计。
　　第二十五条　发展改革和财政部门应当掌握城市基础设施投
资项目资金使用情况，并会同有关部门对重大项目进行稽核检查，

实行全过程控制，防止因资金挪用导致债务风险的发生。
　　第二十六条　出资人应当加强对城投企业负责人经营业绩考
核工作，维护出资人权益，落实国有资产保值增值责任，并依据
经营业绩考核结果决定对城投企业负责人的奖惩。
　　
　　　　　　　　　　第五章　融资和偿债
　　第二十七条　城投企业应当创新投融资方式，拓宽投融资渠
道，做大资本金规模，增加现金流入。通过资本运作，盘活存量
资产，采取拟整理土地资产植入、土地出让金政府收益注资、区
域公益资产划转、资产回购、权益资本入账等方式，增加城投企
业的注册资本金，扩大企业资产规模，增强企业融资和偿债能力。
　　第二十八条　城投企业应当提高资产质量效益，防止负债率
升高和资不抵债。对资不抵债的城投企业，应当通过增加投资或
者转让股权以增资融资，处置不良资产以降低运营风险，偿还部
分债务以降低负债率，同时采取其他必要措施增资减债。
　　未经批准，政府有关部门不得为城投企业融资事项向金融机
构或者其他单位提供担保函、承诺函等信用保证。
　　未经批准，城投企业之间不得相互担保。
　　第二十九条　城投企业应当建立债务风险预警机制和突发事
件应急处理机制，根据本行业的特点,建立风险评估和控制系统，

开发和运用量化的风险管理模型,对风险进行适时、审慎评价，对

可能发生的债务风险或者突发事件，制定应急预案、明确责任人

员、规范处置程序，防控债务风险，确保突发事件得到及时妥善

处理。
　　城投企业的债务规模一般不得超过可变现资产的规模。负债
率原则上不超过70%。一旦超过规定的警戒线,城投企业应当立即
向出资人和财政部门报告,并停止举借新的债务,采取措施将监测
指标降到警戒线以下。
　　第三十条　城投企业应当严格执行资金平衡计划，按期偿还
到期的债务，并根据债务规模设立一定比例的风险准备金，作为
偿债资金。
　　第三十一条 下列资金可以作为风险准备金的主要来源：
　 （一） 城市基础设施建设项目投入使用后的收益;
　　（二）城投企业的自有资金、资产出让收入;
　 （三）经批准处置的国有资产收入;
　 （四）土地出让金政府净收益增值部分;
　 （五） 城投企业的其他收入。
　　 城投企业应当将风险准备金列入财务计划，专户核算、专
款专用，不得挤占、挪用。
　　第三十二条　财政部门应当会同城投企业出资人和有关监管
部门建立城市基础设施投资债务风险预警应急机制。科学设置债
务安全线和风险指标控制范围，按照风险等级采取相应应急措施。

具体办法按照本市相关规定执行。
　　
　　　　　　　　　　第六章　法律责任
　　第三十三条　建立城投企业投资诚信制度,对于在城市基础
设施项目申报和建设过程中提供虚假信息的，应当按照有关法律
法规的规定进行处理,并公开披露,在一定时间内限制其投资建设
开发活动。
　　第三十四条　发展改革、财政、国有资产监管等有关部门在
履行职责过程中，发现城投企业违反有关规定的，应当在各自职
责范围内，依据国家和本市有关规定作出处理；认为需要追究相
关责任人责任的，可以向责任人主管部门或者纪检监察机关提出
建议；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
　　第三十五条　行政机关违反本规定，不依法履行职责的，由
其上级机关或者监察机关责令改正；造成损失的，依法承担赔偿
责任；情节严重的，对直接负责的主管人员及直接责任人员依法
给予处分。　
　　行政机关工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由任
免机关或者监察机关依法给予处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关
依法追究刑事责任。
　　
　　　　　　　　　 　　第七章　附　则
　　第三十六条　其他政府性投资企业可以参照本规定执行。
　　第三十七条　本规定自2009年11月1日起施行。




关于我国陪审制的思考

顾苗

目前我国有关陪审制的争议焦点主要集中在两个方面：一是我国的陪审制有无存在的必要，即是“存”还是“废”；二是如何加强和完善我国的陪审制度，即陪审制在我国的改革问题。本文就是针对以上问题进行阐述。
一、陪审制存在的必要性
陪审制存在必要性的观点主要有三种：一是“保留说”，该说认为我国的陪审制度，是人民群众参加审判案件和直接参与国家管理的一种司法制度，是实现司法民主要重要途径，它表明了人民在审判中的当家作主的地位，增强人民群众作为国家主人翁的责任感，是社会主义优越性的重要体现，所以，我国的陪审制度应当保留，不能废除；二是“废除说”，该说认为，我国的陪审制度存在重大缺陷，在现实中发挥不了多大的作用，应当逐步加以取消”；三是“改革完善说”，该说在正视我国陪审制度存在重大缺陷的基础上，主张对它进行改革与完善。针对上述三种观点，笔者赞成第三种观点，主张对其进行保留，但应当进行改革和完善。理由如下：
1、陪审制度有利于司法公正。司法公正的要旨在于司法机关审理每个具体案件的程序是公正的，而且其就每个具体案件所做出的裁决是公正的，因此，公民以陪审员的身份参与到案件审判活动对保障司法公正具有重要意义。并且，由于陪审员的社会职业和生活经历各不相同，他们参与审判可以从不同的角度分析案情，从而弥补法官的不足，与法官相辅相成。同时，陪审员的参与还可以促进法官的办案责任心，从而减少他们在认定案件事实中因疏忽而造成的失误。
2、陪审制度有利于司法民主。虽然然世界各国的陪审制度不尽相同，但是其都被认为是公民参与审判活动的一种有效方式是在司法决策过程中防止法官独断专行的有效措施。在我国，人民陪审制度一直是吸收人民群众参与国家审判活动的重要形式，也是人民法院在审判工作中依靠群众，联系群众的有效方法。他们参与审判，可以更广泛地代表公民的意志。
3、陪审制度有得司法公开。其主要是由公开审判来保障的。除了必须保密的案件或情节之外，司法活动应该公开。陪审员参与审判可以提高司法决策过程中的透明度。可以更好地贯彻公开审判的原则思想。
4、陪审制度有得司法独立。在我国的司法实践中，法官在办案过程中受到的干扰是多方面的，有来自法院外部的干扰，也有来自于法院内部的干扰。陪审员参与审判，法院的判决意见是由陪审员和法官共同做出的，有利于加强司法裁决过程中的独立性。
5、陪审制度有得司法廉洁。司法腐败是人民深恶痛决的一种社会现象。同时，在各种官员的腐败行为中，法官的腐败行为是最令人难以原谅的，也是最操作公众法治信念的。而陪审员参与审判无疑是防止司法腐败的有效措施之一。
以上就是笔者认为陪审制度保留的原因。
二、我国陪审制的现状
由于种种原因，我国目前在审判实践中人民陪审员制度并没有发挥其应有的作用，主要表现在以下几个方面问题：
1、从立法角度看，我国关于陪审制度的法律规定过于简单、笼统、缺乏操作性。
2、由于上述问题的存在及财政经费紧张等原因，司法实践中，陪审制的适用比较混乱，作法不一。
3、实践中，由于陪审员缺乏独立地位，陪审制存在着严重的“陪而不审”，形同虚设现象。
4、陪审员来源缺乏广泛性、代表性，有违陪审制度之本意。
5、在具体制度层面上，对陪审员的管理，陪审员的职责、义务，包括对错案的责任承担，均缺乏相应规定。
三、关于我国陪审制度改革的设想
如上所述，陪审制度的保留有其必要原因，但我国现存的陪审制度中确实存在着很多缺陷，我们应当在结合我国现阶段的具体社会情况，权衡利弊，在坚持陪审制度的基础上，吸收西方陪审制度中的合理因素，对我国陪审制度进行改革。下面就是笔者认为可以从以下几个方面进行：
1、从适用陪审员审判的案件范围上。笔者认为，我国目前应该把陪审制度限定在一审案件的范围内，而绝非所有的一审案件都必须有陪审员参加审判。并且，陪审员参与审判的案件一般都应该是案情较复杂或者社会影响较大的案件。
2、从陪审员的选任方面。笔者认为法院可以在当地政府的协助下每年度从当地有陪审员资格的公民中挑选出一定数量的人担任候选陪审员，制成名单，存入法院的计算机系统。当某个具体案件的审判需要陪审员时，法院应由专门人员采用随机方式从中选出一定数量的人，通知他们在开庭时来参加庭审，当然选出的人数应当比正式陪审员人数多出一倍，以备开庭时的审查之需。
3、从陪审员的任期方面。笔者认为陪审员的任期宜短不宜长，最好明确规定其明确的期限以及参与审判的次数。这样可以扩大陪审人员的社会面，使更多的人获得参与审判活动的机会，也可以有效防止“审判专业户”的出现。
4、从陪审员的职能方面。目前，我国在陪审员参加审判的同时，陪审制度的改革所面临的一个重要问题是如何调动公民参与审判的积极性和如何保证公民在审判中确实发挥应有的作用。诚然，在市场经济为主导的今天，我们应当在制度上对陪审员误工进行合理补偿。按照我国目前的法律规定，人民陪审员在执行职务期间，由原工作单位照付工资；没有工资收入的，由人民法院给予适当的补助。此外，我们也应该在法律上明确规定担任陪审员不仅是公民的权利也是公民的义务，在对担任陪审员期间造成的误工进行补偿的同时，对故意不履行陪审义务的人也要实施一定的惩罚措施。
作者单位:E-mail:xingchi0516@163.com;gumiao113@yahoo.com.cn